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深圳市打造自行采购项目 全方位监管的探索及思考

来源: 中国政府采购网
发布时间: 2024-04-03
阅读量: 1820
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  ■ 焦仲鸣 胡静

  根据《深圳经济特区政府采购条例》“第二条 国家机关、事业单位、团体组织使用财政性资金采购货物、工程或者服务的,适用本条例。企业使用财政性资金进行采购的,依照其他相关法律、法规执行。”“第七条 政府采购以集中采购为主,自行采购为辅……集中采购目录以外、集中采购限额标准以下的政府采购项目,由采购人参照本条例规定自行采购……”等内容的规定,自行采购项目属于政府采购范畴,应当遵循政府采购的基本原则,参照政府采购的相关规定,有关部门负责其采购活动的监督和管理。
  2019年3月,深圳市财政局制定印发《深圳市本级采购人政府采购工作责任制管理办法》,对指导市本级预算单位正确行使采购人权利,落实采购人主体责任,提高政府采购质量、效率和资金使用效益发挥了积极的作用,该办法印发后,财政部先后出台了《政府采购需求管理办法》等多项制度文件,深圳市需要修订该办法并将新的制度要求转化为具体的规定。2022年9月,深圳市财政局制定印发《深圳市落实采购人主体责任实施办法》,更加深化政府采购制度改革,强化采购人主体责任,促进政府采购提质增效,该办法进一步明确了自行采购的内控管理及自行采购的实施形式、资格审查、操作程序等有关事项。由此可见,财政部门对于自行采购的管控愈发重视。
  深圳市自行采购现状
  近年来,随着“放管服”改革的不断推进,根据市财政局历年《深圳市政府集中采购目录及限额标准》的规定,政府集中采购限额和品目均在逐年变化:一是政府集中采购限额逐年提高。自2015年以来政府集中采购货物或服务类项目限额标准是20万元,2016年调整为50万元,2019年调整为100万元,目前2023年集中采购限额标准仍是100万元,政府集中采购限额标准逐年较大幅度提高,使得采购限额标准以下空间越来越大,导致自行采购项目的数量逐年增加。二是政府集中采购品目呈现下降趋势。自2015年以来政府集中采购品目数量是57个,2016年:55个,2017年:49个,2018年:45个,2019年:43个,2020年:30个,2021-2022年:35个,2023-2024年:38个。纳入集中采购目录内的采购品目呈现下降趋势,导致集中采购目录外项目越来越多,而自行采购项目也随之逐年增多。在此政策影响下,自行采购业务近几年来快速发展,同时各政府对于自行采购领域逐渐简政放权,采购人主体责任越来越强,伴随而来也涌现出各种问题。如部分预算单位存在内控体系不健全、经费支出不规范、合同管理待加强等问题。
  2020年7月,宝安区财政局印发《宝安区自行采购工作指引》,对自行采购的各部门工作职责、采购人内部管理制度、采购预算、采购原则、组织实施方式、合同管理、验收付款等内容进行了制度化指引。据深圳交易集团-Kaiyun-官方网站登录入口网址·ios/安卓/手机版app下载(以下简称交易集团)有关数据,目前宝安区政府采购单位共有704家,其中-Kaiyun-官方网站登录入口网址590所(含幼儿园420所),公立医院10家(含1家市属医院),街道10个,其余各级行政部门、事业单位等,涉及大量的自行采购项目,同时也涌现出各种问题,经调查研究,总结为以下几点原因:
  ——监管主体缺乏监管手段。自行采购项目普遍具有以下几点问题:一是标的范围广、内容繁杂,包括物业、食材、消杀等各类众多采购项目,很难实现集约化管理;二是采购程序不统一规范,有的采购单位仅通过科室会议或是一个科长就能决定采购程序,采购程序非常草率;三是采购过程缺乏有效公开手段,有的采购单位仅通过单位门口大屏幕发布招标信息,招标评标更是无监管、无约束,协助调查的几个案件,均无法有效追溯自行采购项目的资料,对于案件查证、追根溯源是非常大的阻力,这就导致监管主体在缺乏监管手段的情况下,很难做到监管到位,易滋生腐败行为,甚至在事后回溯过程中面临数据无法归集、查无实据、查无可查的困境。
  ——采购主体缺乏制度管控。部分采购单位对于自行采购工作不够重视,认为不是政府采购范围,不需要严格按照政府采购法有关规定执行,没有建立相应的自行采购细则及内控体系,忽视了对自行采购的程序管理工作,再加上采购单位在采购活动中有较大自主权,缺乏有效内、外部监管。现仍有部分采购单位没有建立相对完善的内控机制,自行采购过程随意,容易造成廉洁风险以及财政资金的浪费。
  ——供应商主体缺乏优质营商环境。自行采购缺乏集招标投标、质疑投诉、信息公开及规则统一的平台,可能存在采购单位暗箱操作、项目不公开透明的微腐败行为,且会造成供应商主体质疑投诉不断。有供应商在过往的自行采购活动中反映自行采购存在信息不公开、交易成本高、效率低、无质疑投诉渠道以及招投标流程繁琐的问题,这就易导致营商环境恶化,与“放管服”政策精神相悖。
  自行采购系统上线的优势及意义
  近期,依托新上线的深圳市统一的智慧采购系统,交易集团以更高标准升级改造自行采购系统,使得自行采购系统操作更便捷,流程更高效,监管更透明,并将这一系统镶嵌至全市统一的智慧采购系统中供各区借鉴采用,助力全市公共资源交易领域数字化、信息化,笔者认为自行采购系统的上线具备以下优势及意义:
  ——监管信息全流程公开透明、全流程可追溯。自行采购系统助力自行采购工作全流程监管与廉政防控,破解自行采购项目采购过程不公开、监管信息缺失、事后审查难追溯等难题,实现自行采购各项工作全记录、全流程可追溯,促进自行采购公开透明、监管集中,规范采购人“自由裁量权”,真正践行“把权力关进制度的笼子里”“防范于未然”“防范于微然”,不想腐、不敢腐、不能腐的“铁笼子”越扎越紧。
  ——规范交易规则,夯实采购人主体责任的“堤坝”。自行采购系统可以通过不同的方式实施采购,可以实现统一进场交易、统一交易规则、统一监管手段的全生命周期管理,切实强化采购人主体意识,发挥采购人主体责任,保障自行采购自主权,自行采购规则规范化管理,让各类采购人形成“应进则进,能进则进”采购进场交易意识,扎实树立风清气正的廉洁采购氛围。
  ——降低交易成本,提高交易效率,优化营商环境见实效。一是能有效降低自行采购过程的市场交易成本。线上的电子化采购,使得采购信息和招投标更加便捷、高效,信息传递的高速化,降低了采购信息发布的时间成本,其次,使用电子投标文件,能够减少采购环节,减少纸质标书的制作费用,降低供应商的投标成本,减轻企业负担。二是提高了自行采购的效率和质量。自行采购的电子化突破了地域和时间的限制,实现采购过程的信息共享,交易各方主体能够充分地享受网络资源,有效减少了信息不对称的负面影响,采购行为全过程接受自行采购监管部门及社会公众双重监督,不仅使“阳光采购”落到实处,增加供应商参与竞争的机会,而且扩大项目竞争性,有效落实优化营商环境政策。
  ——为行业主管部门年度决策提供依据。围绕“促进公共资源交易阳光化运行”的目标,“制度+系统”双管齐下规范自行采购活动,自行采购系统可为行业主管部门提供分类别的年度数据分析,精准分析不同类型货物、服务及工程的年度采购金额、数量、各单位的采购偏好等内容,解决行业监管盲点、痛点,如同类别项目多频次、多单位购买是否可进行批量集中采购,为下一年度的采购计划提供决策依据,推动公共资源交易公平竞争、阳光交易、健康可持续发展。
  ——为采购人提供更加高效便捷的服务。自行采购系统只需采购人在电脑上进行操作,实现采购主体采购流程“网上办、公开办、一次办”。同一系统流程运行下,辅之以采购人的内控制度,全流程公开、透明,进一步规范各类参与自行采购项目主体的行为,有效保护当事人合法权益。同时,充分保留各采购人自主权,在坚持“三公”原则和诚实信用的前提下,可以通过多种方式组织实施项目,采购人采购满意度和供应商的公平参与度持续提升,进一步促进政府采购活动更加公开、公平、公正。
  针对自行采购项目全方位监管的思考
  对于自行采购项目全方位监管,笔者有以下几点思考:
  一是建立采购需求管理系统。针对自行采购项目立项环节,采购人在确定采购需求和编制采购实施计划,并实施相关风险控制管理活动的阶段,配套采购需求管理系统进行全过程留痕及审核。采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查,了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息,在系统上形成采购需求调查报告。同时,在采购活动开始前,针对采购需求管理中的重点风险事项,对采购需求和采购实施计划进行一般性审查和重点审查,并形成正式的采购需求,由系统推送至自行采购管理系统。
  二是上线自行采购管理系统。针对自行采购项目交易环节,自行采购系统设置进场交易、委托社会采购代理机构、线下自行组织等不同实施方式采购模块,规定了“评审定标”“竞价定标”等各类灵活、丰富的采购方式,全过程线上留痕。配备线上评审、线上抽取专家、电子营业执照登录等功能,充分降低交易成本,让交易更高效便捷,提高每次交易的效率和质量,并将交易结果推送至合同履约监管系统。
  三是建立合同管理平台。针对项目签订合同、履约验收阶段,采购人可以凭借在自行采购系统形成的备案登记表,在合同管理平台上进行合同预审、合同办件、合同履约要素审核、合同备案、合同履约评价等内容,系统实时显示合同签订进度、履约验收进度等内容,并与资金支付系统镶嵌对接,实时显示资金支付进度,保障合同签约、合同支付的进度提醒等内容,并形成全区合同库。
  四是嵌入预警信息监管系统。可以在自行采购系统中嵌入预警信息监管内容,增加“示警信息”功能点独立展示示警信息,包括但不限于被立案供应商的提示、同一供应商在一年内多次中标同一采购单位多个项目、供应商综合得分分值差距过大、同一个项目不同供应商的法人相同、两个供应商一年内同时参与同一项目投标等信息。通过该类提示预警,为监管部门提供线索,及时提醒采购人供应商情况,保障自行采购工作顺利进行。
  通过以上四个系统模块的对接串联,从而实现自行采购项目全过程留痕,全过程监管,全过程追溯等要求,为辖区自行采购项目的实施达成从采购需求、交易过程、合同履约等全生命周期管理。
  (作者单位:深圳交易集团宝安分公司、深圳交易研究院-Kaiyun-官方网站登录入口网址·ios/安卓/手机版app下载)
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